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古代官员怎么“提案”? 朝局历史档案解密

从制度层面来说,现代"两会"制度为我国首创,古代中国是没有的。但是如果从议事形式来讲,古代中国也有类似的形式。

那么,古代的议事的会怎么开?官员们又是如何表达民意的、上交"提案"的呢?

在"集议"上,议案很难"一致通过"

古代中国虽是皇帝一个人说了算,但"一个人拍脑袋"难免有局限性,才有了"朝参"和"集议"这两个会。

"朝参"由皇帝亲自主持,是小范围的。原本是百官进入皇帝的办公大厅(朝廷)参拜皇帝的一种形式,古装戏中常出现的君臣在朝廷上问答的场景,其实就是"朝会"。一般在进行重要的人事任免和重大的工作安排、典章颁布时,皇帝都会开"朝会"。

"集议"则由大臣主持,皇帝一般不参加。集议实际上是应皇帝的要求或同意才开的,其规模可大可小,参会者的范围比朝参复杂。集议通过的议案都是要认真执行的,与今全国人民代表大会的功能有点接近。

在"集议"上,议案也很难"一致通过",有时还会出现"经年不决"的现象。西汉末年的王莽新朝,有一次集议的议题之一是讨论并颁布官员的工资制度,结果集议了好几年,也未能拿出各方都能接受的意见。由于政策迟迟不能出台,导致上自公侯、下至小吏都拿不到工资,即所谓"皆不得俸禄",实在罕见。

古代官员怎么“提案”? 朝局历史档案解密

如果汉朝也有记者,肯定会这么描述公元前81年在汉朝长安举行的一场意义重大的会议-;-;史称"盐铁之议"。但事实上,这次"盐铁会议",是一场观点尖锐对立的大辩论,辩论的焦点是:盐铁要不要取消专卖?这也是一次非常著名的集议。

会议时间在始元六年(公元前81年)二月。会上,60余名由相当于今省市一把手的郡国国主推举出来的地方和基层代表,与以御史大夫桑弘羊为首的驻京高级干部代表,进行面对面的激烈辩论。另有鲁国万生、九江祝生等六十多位来自全国各地的"贤良"、"文学",即知识分子身份的所谓"民意代表"应邀出席。

会议由时任丞相的田千秋主持。地方和基层代表们对盐铁官营、平准均输、酒类专卖、货币发行等多项政策提出了尖锐批评,强烈要求废除之。桑弘羊深得汉武帝的信任,曾统管中央财政近40年,是这些政策的实际制定者,对"贤能"和"文人"的否定意见不以为然。

会议最后经过表决,通过了废除全国酒类专卖和关内铁官制度,打破国有公营的垄断。这次辩论表现出了不同治国理念的大碰撞,30年后学者桓宽根据这次"全代会"的会议记录,整理出了著名的历史文献《盐铁论》。遗憾的是,桓宽依照个人的政治意图,将整个集议过程简化为针锋相对的两派对垒,其他各色人物的发言、插话及会议程序等细节,全被略去了。

代表们除了"大臣"、"公务员",还有"基层代表"和专家学者

古代的"议事代表"都是些什么人?从史料上来看,主要有四类:一是相当于今天省部级高官的"二千石"以上的驻京大臣,实为官僚和利益集团的代表;二是"地方代表",以分封在外、待遇达到一定级别的列侯为主;三是"专业代表",主要是列大夫、博士、议郎这些专职谏官,这类代表参政议政能力强,因为都是领俸禄的,实为"公务员"群体代表。

另外,在需要时还会有"基层代表"。这类代表以饱读诗书、喝过墨水的"贤良"、"文学"人士为主,表面看是来自地方和基层,但由于是相当于今省市一把手的郡国国主和地方富豪推举出来的,实为学术界和富人的代表。虽然这些代表并没有代表性,但其素质要求并不低,必须敢说话,善表达,有较强的参政议政能力和水平,和稀泥、当会油子、只会摁表决器和鼓掌可不行。

有些集议还安排先举行专家论证会的程序,如汉宣帝神爵元年(公元前61年),朝廷欲就改变对羌人的政策开会集议,先通知长期主持对羌战事的赵充国,"令与校尉以下吏士知羌事者博议",再将"博议"结果送交中央作为集议时的参考。

东汉元和三年(公元86年),在太学任教职的曹褒受章帝委托,重新编了一部《汉礼》,主管典礼的太常(礼仪局长,位居九卿)巢堪说:"宜广集诸儒,共议得失"(《后汉书•曹褒传》)。"礼"是儒家的专业,邀请诸儒参加制礼议论,自然正是时人所熟悉的专家论证的程序。

集议的开会气氛比仪制森严的朝会活跃得多,人人可以畅所欲言,即使无所倡议,最终也必须行使表决权,然后由会议主席向皇帝如实汇报。元帝时,贡禹上书,请罢郡国宗庙,参加集议的70个人都赞成这个提案,皇帝便画可颁诏。成帝时,集议郊祀礼仪,车骑将军许嘉等8人是一种意见,右将军王商、博士师丹、议郎翟方进等50人又是一种意见,皇帝遂按多数派的提案颁诏。

还有一次,也是元帝下诏集议庙礼,分为丞相韦玄成等44人、车骑将军许嘉等29人、谏大夫尹更始等18人共三派意见,另有廷尉独持一议。四个提案呈奏后,皇帝犹豫不决,"依违者一年半"。由此看来,少数服从多数好像是通例。

董仲舒的"提案"在古代影响最大

除了"朝参"和"集议"这样的形式外,还有一种"谏议"制度。所谓"谏"本义就是规劝君主,谏议自然就是给皇帝行为和决策提意见,专挑毛病和不足。谏议既有会议形式,也可个人约谈,有时还会与集议混在一起,但与集议明显的不同是,谏议多有"提案"。

据《汉书•百官公卿表》记载,谏议制度其实早在先秦时便出现了。秦中央设置了中大夫、太中大夫、谏议大夫、中常侍、给事中等权力大小不等的专职谏官,起初并无固定编制,多时达数十人。

西汉中早期皇帝都重视谏议制度的建设,汉武帝刘彻对谏官十分重视,出现了不少出色的谏官。当时,最著名的一位是"新儒学"的代表人物董仲舒,他上交给汉武帝的提案《举贤良对策三》,可以说是古代中国影响最大的"提案","提案"的中心观点是"罢黜百家,独尊儒术",这一观点得到了汉武帝的肯定,提案被采纳,儒家地位骤升。

除了董仲舒,还有很多官员提出了许多五花八门的"提案"。明代宗景泰年间,南京守备陈豫等人上奏:永乐年间有过先例,一家被盗,四邻十家有责任帮助擒盗。若擒获盗贼,赏银五十两,钞二千贯,文绮"四表里",并可分得盗贼的财产。如坐视,被盗人家的损失就要由四邻十家共同赔偿。不但如此,还要将这十家的人戴枷示众,直到盗贼被逮才能释放。陈豫等人要求正式实施这种连坐法。这份"提案"被朝廷压下。此"提案"被否定的原因:措施极端,强调严刑峻法过头。

明成祖与群臣讨论政事,一谈就是老半天,有的官员便进言:皇上啊,您讲话这么多,可不利于身体调养啊。作为君王,贵在"简默"(讲话简约,有时不发一言)。明成祖不领该官员的情,说道:天下这么大,百姓的苦乐,措施的利弊,必须广询博访才能有透彻了解。并非我喜欢多讲话,而是不得不如此。不敞开讲,官员们怎能言无不尽?此"提案"被否定原因:有阿谀之嫌。

古代官员怎么“提案”? 朝局历史档案解密

明永乐十五年(公元1417年),寿星现,群臣请贺,明成祖说:往年寿星出现,你们以为是祥瑞,纷纷致贺。然而四方旱涝、蝗灾、流行病比比皆是,却很少有人向我报告。他对群臣的提议不予采纳。这个"提案"被否定的原因:只关心天上的事,不关心地上的事。

爱提案的白居易为何被评为"最窝囊"

古代中国的"议事代表"也不容易。

魏征本是太子党集团中的成员,为太子李建成洗马官。唐太宗并未因此冷落他,夺得皇位后,提拔他为"谏议大夫",后继任"侍中"。魏征生前给唐太宗拿出了不少"提案"。如"明德慎罚"提案,主张加强社会道德建设,提高公民素质,慎用刑罚,因为法律并不能解决一切社会问题。魏征所交"提案"中,最著名的当属"民如水"理论,他称"民如水,君如舟;水可载舟,亦可覆舟",规劝唐太宗要吸取隋朝亡国的教训,善待老百姓。

即便皇帝很开明,也很难不被暗箭中伤。如西汉时的贾谊、晁错遇到的都是明君,他们二人均当过"博士"谏官,"提案"也都很出名。前者有给汉文帝刘恒的"三农"提案《论积贮疏》,后者有给汉景帝刘启的"扩大内需"的经济提案《论贵粟疏》。可以说,西汉盛世"文景之治"就是在贾谊、晁错这些"代表们"的畅所欲言中出现的。但是,他们的结局都不好,贾谊因建言有功,被汉文帝破格提为太中大夫一年后,便因遭群臣忌恨,被贬为长沙王的太傅。晁错贵为汉景帝的"智囊",因上交《削藩策》"提案",在"七国之乱"中由汉景帝亲自下诏,斩杀于西安街头。

古代谏官中,当得最窝囊的大概是中唐时的著名诗人白居易。白居易于元和三年(公元808年)被唐宪宗李纯破格提拔为谏官左拾遗,当上了从八品的"副科级干部"。白居易当时太把自己当回事了,大事小事都"建言",李纯要提拔宠臣吐突承璀,他坚决反对,结果被李纯斥骂为"小臣不逊",贬为江州司马,逐出京城。此后白居易再也没有为民请愿、仗义执言、上交提案的机会,只能写写《长恨歌》,在"同是天涯沦落人,相逢何必曾相识"中作自我安慰。

中央有百官大会、部院会议,地方上各级机关也有会议。日常的属员向上司请示定夺叫"衙参",需要讨论的叫"衙会"。州县衙会的内容,有时也可以包含互相批评的内容。如韩愈《韩府君墓志铭》记,崔圆开府地方时,当地布衣某,常跑到他家里去,这是违反制度的,引起司录参军韩绅卿的不满。韩绅卿就趁召开全府大会时,走上前去大声说:让我来举出您的过失……《县佐部名臣列传》中,收录有好几则州县敢于同正官激辩抗衡,弄得对方无法下台的故事。遇到这种僚属,正官想一手遮天就不那么容易了。